La cronaca giudiziaria ci insegna purtroppo che nel nostro Paese la corruzione è un fenomeno sempre attuale ed in alcuni casi persino in aumento, configurandosi talvolta come un vero e proprio sistema, che muove interi settori della nostra società, ad ogni livello. Il contrasto alla corruzione, pertanto, è diventato una priorità, quasi un’emergenza su cui l’Autorità Nazionale Anticorruzione di Cantone richiama l’attenzione quasi quotidianamente. Per poterlo fare efficacemente, il tradizionale approccio repressivo evidentemente non basta più, ma va integrato con strumenti di prevenzione che devono promuovere un cambiamento culturale in grado di stimolare il senso civico individuale, il rispetto delle regole e l’impegno di tutti a favore del bene comune. Quindi, non più una accettazione passiva della corruzione, quasi fosse un fenomeno inevitabile, ma un contrasto attivo e dall’interno degli stessi ambienti in cui esso attecchisce. E poiché, quando si parla di corruzione, si pensa quasi automaticamente alla Pubblica Amministrazione, è qui che è stato sperimentato con le suddette finalità lo strumento della segnalazione dei cosiddetti suonatori di fischietto.
IL SUONATORE DI FISCHIETTO o whistleblower, in inglese, non è una particolare mansione lavorativa o una nuova figura professionale, ma è una persona che, lavorando all’interno di un’organizzazione, di un’azienda pubblica o privata, si trova ad essere testimone di un comportamento irregolare, illegale, e lo segnala all’interno dell’azienda stessa o all’autorità giudiziaria, perché si provveda. Nel nostro ordinamento, il suonatore di fischietto è il dipendente pubblico che, venuto a conoscenza, in occasione del rapporto di lavoro, di condotte illecite, si fa parte attiva e, invece di chiudere gli occhi o di girarsi da un’altra parte, riferisce il fatto al proprio superiore o lo denuncia all’autorità giudiziaria o all’autorità di vigilanza competente. Chiaramente, per stimolare tali comportamenti virtuosi e collaborativi ed invertire tradizionali tendenze omertose, è necessario tutelare il segnalante da possibili ritorsioni che può subire nella sua posizione lavorativa a causa della segnalazione stessa. Pertanto, ai sensi dell’art. 54-bis del Testo Unico del pubblico impiego, introdotto dalla L. n. 190/2012 (Legge Severino) e modificato dal Decreto Legge n. 90/2014 (Misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza amministrativa e per l’efficienza degli uffici giudiziari), se non ha agito in mala fede o per negligenza, il dipendente segnalante non deve subire ripercussioni di sorta e non può essere sanzionato, licenziato o sottoposto a misure lavorative discriminatorie, dirette o indirette, a causa della denuncia effettuata. Per garantire tale tutela, la norma prevede che, almeno tendenzialmente, il nome del segnalante non possa essere rivelato e che le segnalazioni siano sottratte al diritto di accesso.
LA GARANZIA DI RISERVATEZZA PER CHI SI ESPONE in prima persona dà la misura dell’efficacia incentivante del sistema delle segnalazioni quale strumento di contrasto della corruzione. Infatti, più il dipendente non si vedrà posto nell’occhio del ciclone e più sarà incoraggiato a collaborare segnalando l’illecito di cui è a conoscenza. Ma in che modo viene tutelata la riservatezza? Secondo lo stesso art. 54-bis, comma 2, non rivelando, nell’ambito del procedimento disciplinare che la segnalazione può innescare, l’identità del segnalante, senza il suo consenso, qualora la contestazione dell’addebito disciplinare sia fondata su accertamenti distinti e ulteriori rispetto alla segnalazione stessa. Solo laddove, invece, la contestazione sia fondata, in tutto o in parte, sulla segnalazione, l’identità può essere rivelata, ma comunque solo se la sua conoscenza è assolutamente indispensabile per la difesa dell’incolpato. Invece, secondo l’ANAC, l’Autorità Nazionale Anticorruzione, il concetto di riservatezza è più ampio, dovendo questa essere garantita in ogni fase del processo, dalla ricezione della segnalazione alla gestione successiva, ed anche nei rapporti con i terzi a cui l’amministrazione che riceve la segnalazione dovesse rivolgersi per le verifiche o per iniziative conseguenti alla stessa.
LINEE GUIDA IN MATERIA DI TUTELA DEL DIPENDENTE PUBBLICO CHE SEGNALA Con queste l’ANAC ha dato concretezza ai principi dettati dall’art. 54-bis, fornendo un modello procedurale per le Pubbliche Amministrazioni, che si trovano a dover gestire una segnalazione. Secondo il modello, il sistema delle segnalazioni deve avere un iter procedurale definito, certo e comunicato, deve tutelare il soggetto che gestisce le segnalazioni da pressioni e discriminazioni, dirette e indirette, e deve tutelare la riservatezza non solo dell’identità del dipendente segnalante, ma anche del contenuto della segnalazione stessa e dell’identità di eventuali soggetti segnalati. Per garantire tutto ciò e, soprattutto, la tutela della riservatezza dell’identità del segnalante, l’ANAC ha definito il flusso di gestione delle segnalazioni individuandone anche attori, ruoli, responsabilità e strumenti necessari al suo funzionamento, per il quale richiede, ove possibile, l’utilizzo di strumenti informatici, che garantiscono la tracciabilità e la riservatezza dell’intero processo.
LE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI secondo l’ANAC devono rendere disponibile sul proprio sito istituzionale un apposito modulo che il dipendente può utilizzare per fare la segnalazione, che deve poi pervenire al Responsabile della prevenzione della corruzione dell’amministrazione. Questi, infatti, ha il delicato e importante compito di proporre strumenti e misure per contrastare fenomeni corruttivi ed è quindi il soggetto funzionalmente competente a conoscere eventuali fatti illeciti al fine di predisporre le misure necessarie a rafforzare il Piano di prevenzione della corruzione, pena l’attivazione di specifiche forme di responsabilità nei suoi confronti. Laddove la segnalazione riguardasse proprio il Responsabile della prevenzione della corruzione, gli interessati possono inviarla direttamente all’ANAC. Ricevuta la segnalazione e condotta la necessaria istruttoria anche a mezzo richieste di chiarimenti ed informazioni al segnalante o a soggetti comunque coinvolti, il Responsabile potrà disporre, in caso di evidente e manifesta infondatezza, l’archiviazione della segnalazione o, in caso contrario, l’inoltro della segnalazione al dirigente della struttura cui è ascrivibile il fatto o all’Ufficio Procedimenti Disciplinari o all’Autorità giudiziaria o alla Corte dei conti o all’ANAC o al Dipartimento della funzione pubblica (a seconda dei profili di illiceità riscontrati). Tutti questi passaggi devono comunque garantire la tutela della riservatezza del segnalante, incombendo sul responsabile dell’ufficio procedimenti disciplinari come sul Responsabile della prevenzione della corruzione precisi doveri di comportamento, con la previsione di forme di responsabilità specifica nei Codici di comportamento, sanzionabili sotto il profilo disciplinare.
E LE SOCIETÀ E GLI ENTI DI DIRITTO PRIVATO CONTROLLATI E PARTECIPATI DALLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI? La normativa richiamata e le Linee Guida dell’ANAC si rivolgono solo alle amministrazioni pubbliche di cui al Testo Unico del pubblico impiego (D. Lgs. n. 165/2001). Pertanto, seppure soggetti anche essi agli obblighi in materia di prevenzione della corruzione di cui alla legge Severino n. 190/2012, le società e gli enti controllati e partecipati dalla Pubbliche Amministrazioni sarebbero testualmente esclusi dalle previsioni e dagli obblighi in materia di tutela dei dipendenti che segnalano illeciti, rendendo pertanto indispensabile un intervento legislativo che colmi tale vuoto normativo, che limita evidentemente le potenzialità dello strumento delle segnalazioni.
IL DISEGNO DI LEGGE in materia di tutela dei segnalatori, approvato dalla Camera dei deputati il 21 gennaio scorso ed in attesa di esame al Senato mira a dettare finalmente una disciplina dedicata e specifica sia sotto il profilo oggettivo (l’oggetto della segnalazione non è più solo l’illecito ma anche una violazione dei codici di comportamento, di leggi e regolamenti, un pregiudizio arrecato ad utenti, dipendenti, un abuso), sia sotto il profilo soggettivo (il segnalante non è solo il dipendente pubblico ma anche il dipendente privato), estendendosi anche agli enti di diritto privato controllati o partecipati da pubbliche amministrazioni e agli enti pubblici non economici nonché ai collaboratori, ai consulenti, con qualsiasi tipologia di contratto o di incarico, e persino ai lavoratori e ai collaboratori delle imprese che forniscono beni o servizi e che realizzano opere in favore dell’amministratore pubblica. Restano fermi, e anzi sono ancor meglio fissati, gli obblighi di riservatezza con conseguente responsabilità disciplinare in caso di violazione, nonché il divieto di adottare misure discriminatorie nei confronti del segnalante, pena l’applicazione di sanzioni amministrative pecuniarie (nel settore pubblico) e la nullità delle eventuali misure ritorsive subite dal segnalante e la loro denuncia all’Ispettorato del lavoro (per il settore privato).
CONCLUDENDO questa rapida ma complessa esposizione, appare quindi evidente che, seppure non mancano già le critiche al disegno di legge che evidenzia alcune discrasie tra le segnalazioni nel pubblico e le segnalazioni nel privato dove peraltro l’applicazione del sistema delle segnalazioni appare limitata alla presenza dei Modelli organizzativi, la normativa nazionale si stia oramai muovendo verso un pieno riconoscimento e una compiuta disciplina della segnalazione, quale prezioso strumento di tutela della legalità, anche in adesione alle indicazioni provenienti in tal senso dalla Commissione europea. Speriamo che alla fine sia una normativa non solo di facciata, ma realmente efficace sia nella puntuale e chiara previsione degli obblighi, delle tutele e dei ruoli sia nella sua applicazione concreta. Ciò per la tutela della legalità e di quanti la perseguono.
Avvocato Gabriella Sparano – Redazione Giuridicamente parlando
